Aprendizajes derivados de veinticinco años de autonomía del Banco de México

Discurso del Dr. Agustín Carstens, Director General del Banco de Pagos Internacionales, en la celebración del 25 aniversario de la autonomía del Banco de México, Ciudad de México, 22 de noviembre de 2019.

I. Introducción

Quisiera iniciar extendiéndole una calurosa felicitación al Banco de México por estos primeros veinticinco años de autonomía. Pero me gustaría ir más allá. La celebración no debe estar circunscrita al cumpleaños mismo, sino que debe incluir a todos esos años de un ejercicio continuo, efectivo, responsable y exitoso de la autonomía. 

Durante ese lapso de tiempo, el Banco ha actuado escrupulosamente, al haber implementado una política monetaria orientada a la consecución del objetivo prioritario que le marca la Constitución¹, el de procurar una inflación baja y estable. Más aún, las medidas de política que ha adoptado el Instituto Central siempre han observado la limitación clave que la Constitución también le señala, en el sentido de que no le puede extender financiamiento inflacionario al Gobierno Federal. 

Los resultados no se han hecho esperar. A través de los años, desde que entró en vigencia la autonomía del Instituto Emisor en 1994, la inflación en México ha mostrado una reducción significativa, al igual que su volatilidad y persistencia. Estos logros, junto con una política monetaria bien comunicada, han redundado en un anclaje efectivo de las expectativas de inflación a niveles cercanos al nivel objetivo determinado por el mismo Banco, lo que a su vez se ha reflejado en un abatimiento de las tasas de interés nominales y reales de mediano y largo plazo. Lo anterior seguramente ha producido una mayor eficiencia económica en el país, pues al prevalecer una menor incertidumbre inflacionaria las señales que emiten las variaciones de precios relativos son mucho más claras, permitiendo una mejor asignación de recursos escasos entre usos alternativos y en la dimensión intertemporal.

Esto favorece un mayor ahorro y de mejor calidad, lo que impulsa la inversión y el consumo de bienes duraderos. El resultado final ha sido un crecimiento económico más alto -si bien no suficiente-, la creación de mayor empleo, la reducción de la pobreza extrema y una mejor distribución del ingreso. 

De ahí que se diga que mantener una inflación baja y estable no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir objetivos complementarios en términos de bienestar para la población. Esto subraya la importancia de la autonomía del Banco de México y de su ejercicio responsable.

Ahora bien, ¿qué es lo que hace que la autonomía de un banco central funcione? Esta tiene cuatro dimensiones relevantes: legal, económica, social y política. Todas estas dimensiones en principio se deberían apoyar entre sí e interactuar de manera virtuosa para que la autonomía surta los resultados deseados. De la experiencia del Banco de México se pueden extraer enseñanzas que nos den luz sobre cómo se genera este proceso virtuoso. Dedicaré el resto de mi intervención a exponer cuatro lecciones torales que en lo personal he identificado.

II. Cuatro Lecciones Derivadas de Veinticinco Años de Autonomía

Primera. Una autonomía efectiva requiere de un gran apoyo social y político.

La autonomía de un banco central es primordialmente un fenómeno político, además de ser una solución técnica al problema de cómo procurar eficientemente una inflación baja y estable. Es decir, consagrar en la Constitución la creación de una institución dentro del Estado comprometida en preservar el poder adquisitivo de la moneda nacional es una expresión política categórica de la sociedad en su conjunto, que refleja la importancia que se le atribuye a proteger a la población en general del lacerante efecto de una inflación desordenada. Esta expresión se sustenta en la memoria colectiva sobre el desasosiego vivido en épocas de inflaciones altas, desorden fiscal e inestabilidad financiera. Hay que recordar, entre otras secuelas, que la inflación es un impuesto altamente regresivo, pues incide mayormente sobre los que menos tienen.

Uno podría pensar que la convicción social sobre las inconveniencias de una inflación descontrolada es muy sólida, arraigada, difícil que cambie en el futuro. Pero no hay que confiarse. El banco central podría ser víctima de su propio éxito. Es un gran reto inculcarles la citada convicción a las nuevas generaciones. En México, aproximadamente 35 por ciento de la población no ha vivido en épocas de inflación altas, de dos o más dígitos.

De ahí que sea indispensable que el Banco de México no ciegue en sus esfuerzos de recordarle a la población, y en particular a las generaciones jóvenes, sobre las bondades de una economía sin problemas inflacionarios. Alimentar esa convicción es la mejor manera de mantener viva la autonomía.

Segunda. El banco central debe coadyuvar con el gobierno en la consecución de objetivos económicos más amplios, en la medida en que el cumplimiento de su mandato se lo permita.

Por virtud de la autonomía, al banco central, siendo un órgano del Estado, se le delega el ejercicio de algunas políticas económicas: la principal es la monetaria, pero por lo general también se incluyen algunos aspectos de la política cambiaria y de la regulación y supervisión del sistema financiero. Dicha delegación está dirigida a la consecución del objetivo prioritario plasmado en ley, además de venir acompañada de una sólida gobernanza de la institución y de un claro régimen de rendición de cuentas al Poder Legislativo y a la sociedad en general.

Como ya he mencionado, la procuración de una inflación baja y estable coadyuva a la consecución de objetivos económicos más amplios, como un crecimiento económico acelerado y sostenido, un menor desempleo, mejor distribución del ingreso y abatimiento de la pobreza. Esto podría interpretarse como si el banco central tuviera que preocuparse únicamente y de manera rígida en el cumplimiento de su mandato prioritario. Sin embargo, podrían presentarse circunstancias en las que el banco central pudiera ser un tanto flexible en coadyuvar con el gobierno en perseguir un mejor desempeño de la economía nacional, propiciando mayores beneficios para la sociedad. Si el instituto emisor tiene la capacidad de influir de esa manera, sin poner en riesgo el cumplimiento de su objetivo prioritario, debería actuar en consecuencia. Esta actitud reforzaría el apoyo social y político a su autonomía.

Estoy consciente que la propuesta no es una tarea fácil, y mucho menos está exenta de riesgos. Mal aplicada podría minar la credibilidad del banco central. Por tanto, habría que actuar con mucha cautela y prudencia. El reto consiste en poder identificar adecuadamente las circunstancias en las que el banco central puede hacer una interpretación amplia y flexible pero responsable de lo que representa el cumplimiento de su mandato.

Quisiera ilustrar lo expuesto mediante tres ejemplos:

• Si la inflación se encuentra claramente por debajo del objetivo establecido, el banco central podría adoptar una política monetaria más laxa. Esto sería una señal de que el instituto central mantiene una actitud simétrica en respuesta a desviaciones positivas o negativas de la inflación observada con respecto a su meta.
• Con frecuencia se presentan circunstancias en las que, derivadas de choques de oferta, variaciones adversas de precios relativos pueden generar aumentos en la inflación medida. Hay que recordar que la inflación es un aumento generalizado en el nivel general de precios. Por tanto, en principio, el banco central podría no verse en la necesidad de responder ante el escenario descrito mediante una política monetaria más astringente, en particular si las variaciones abruptas de precios relativos no afectan las expectativas de inflación de mediano plazo. En estas circunstancias, lo más probable es que la desviación de la inflación respecto a su objetivo sea transitoria, por lo que una respuesta de política no sería necesaria. Incluso, el impacto de dicha política en la economía es rezagado, surtiendo efecto una vez que el choque de oferta en la inflación ya se haya desvanecido. Credibilidad del banco central y una política de comunicación efectiva serían esenciales para asegurar un buen resultado final.
• En contra, también podrían surgir episodios en los que pudiera ser conveniente adoptar una postura de política monetaria más restrictiva, aún si el comportamiento de la inflación contemporánea y la esperada no esté desalineado con el cumplimiento del objetivo. Exuberancia en los mercados financieros podrían augurar desestabilización en el futuro, lo cual podría tener repercusiones severas en el comportamiento de la actividad económica y de la inflación. Esta circunstancia podría justificar la adopción de una política monetaria más restrictiva, con el objeto de quitarle brío al optimismo desbordado en los mercados financieros, aún si el desempeño previsible de la inflación no la sugiera. En este caso, en ausencia de una política monetaria más prudente, podría presentarse una sorpresa inflacionaria en un horizonte más amplio acompañada de una abrupta desaceleración de la actividad económica, lo que ciertamente justificaría el actuar inmediato del banco central.

El mensaje de fondo es claro: el banco central no debe tener un enfoque mecanicista con respecto a sus reacciones ante desviaciones -o la ausencia de ellas- de su meta de inflación. El contexto macroeconómico nacional e internacional siempre es importante para una conducción afinada de la política monetaria, la cual tiende a producir resultados integrales más positivos para la sociedad, reafirmando así el valor de la autonomía. Es mi parecer que, en términos generales, el Banco de México ha seguido esta pauta.

Tercera. La coordinación de políticas macroeconómicas es fundamental para conseguir una inflación baja y estable.

Esta es la consecuencia lógica de una condición inescapable: la política monetaria no actúa en el vacío. Si bien la política monetaria es aquella que en principio tiene el mayor peso en la determinación de la inflación, otras políticas también inciden sobre ella, al igual que fenómenos que no tienen un estricto perfil monetario y financiero, como por ejemplo la globalización y el acelerado cambio tecnológico. De hecho, la eficiencia en términos de crecimiento económico con la que se puede lograr una inflación baja y estable es mucho mayor si se aprovechan las sinergias entre las diversas políticas económicas y si se reconocen las limitaciones de cada una de ellas. En pocas palabras, como país se debe aspirar a tener un marco macroeconómico congruente que permita alcanzar el crecimiento potencial con una inflación baja y estable, por lo cual se debe buscar la máxima coordinación cuando menos entre las políticas monetaria, fiscal, cambiaria, financiera, comercial y de competencia económica.

Tanto en la Exposición de Motivos² de la reforma constitucional que le dio vida a la autonomía del Banco de México, como en la propia Ley del Banco³, se reconoce la importancia de la coordinación de la política monetaria con el resto de las políticas económicas. De hecho, la propia Ley del Banco y otras leyes, prevén varías instancias específicas de coordinación. Entre ellas destacan:

• La Comisión de Cambios, integrada por el Secretario y los altos funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por el Gobernador del Banco y dos miembros de la Junta de Gobierno;
• La invitación permanente al Secretario y Subsecretario de Hacienda a que asistan a las sesiones de la Junta de Gobierno, con voz pero sin voto;
• La participación de miembros de la Junta de Gobierno en los órganos de gobierno de las comisiones reguladoras del sistema financiero; y
• La incorporación del Gobernador y otros miembros de la Junta al Consejo de Estabilidad Financiera, presidido por el Secretario de Hacienda.

En resumidas cuentas, la autonomía del banco central no lo condena al aislamiento. Esto ha quedado claro durante los últimos veinticinco años. En este período se ha consolidado un entorno de inflaciones bajas y estables en el país. No cabe duda que la política monetaria ha hecho su parte, pero los resultados obtenidos también son reflejo de una coordinación efectiva con otras instancias de gobierno. 

Cuarta. La comunicación es un instrumento de política monetaria, por lo que debe ser parte integral del actuar del banco central.

Para que la sociedad crea en la autonomía y la apoye, antes la debe entender. Para que la entienda, el banco central debe explicar clara e incansablemente qué es lo que hace, cómo funcionan sus instrumentos de política, cómo espera que sus acciones surtan el efecto deseado y cuál es el entorno en el que opera. También debe explicar al público sus limitaciones y lo que está fuera de su alcance. Esto no se puede lograr sin una buena estrategia de comunicación.

Cuando la autonomía del Banco de México se diseñó, estaba vigente un régimen de tipo de cambio predeterminado, por lo que el ancla nominal de la economía -el propio tipo de cambio- era muy obvio. En ese entorno, el accionar de la política monetaria era relativamente simple, y en principio no había mucho que comunicar. Pero el escenario cambió drásticamente cuando pasamos a un régimen de tipo de cambio flexible y a la postre cuando se adaptó un arreglo monetario de objetivos de inflación. En este esquema, la comunicación es esencial para asegurar la efectividad de la política monetaria, pues todo depende del anclaje efectivo de las expectativas de inflación mediante la credibilidad generada por el banco central a través de sus acciones y de los resultados obtenidos. Sobra decir que la comunicación es clave también para la rendición de cuentas, piedra angular de la autonomía.

III. Conclusión

La autonomía del Banco de México ha funcionado bien, fundamentalmente por el ejercicio diligente de ella. Los beneficios para la sociedad han sido patentes y muy significativos. Creo que no exagero al decir que el otorgamiento de la autonomía a nuestro Instituto Central ha sido una de las más exitosas reformas estructurales que se ha llevado a cabo en el país durante las últimas décadas. Por eso celebro sus veinticinco años de vigencia y hago votos para que siga protegiendo a la sociedad mexicana por muchos años más.